在全域土地綜合整治中，村莊規(guī)劃是實(shí)施的核心依據(jù)，其編制組織與內(nèi)容質(zhì)量直接決定整治的合法性與實(shí)效性。以下從組織編制主體和需注意的關(guān)鍵問(wèn)題兩方面展開(kāi)說(shuō)明：

一、誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)組織編制村莊規(guī)劃？

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村莊規(guī)劃編制工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕57號(hào)）等政策規(guī)定，村莊規(guī)劃的編制組織遵循“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、村民參與”的原則，具體主體如下：

1. 牽頭主體：縣級(jí)自然資源主管部門(mén)

縣級(jí)自然資源局是村莊規(guī)劃編制的行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、審查報(bào)批等工作：

• 制定縣域村莊分類(lèi)布局規(guī)劃（明確哪些村保留、整治、搬遷撤并）；
• 組織編制重點(diǎn)村莊（如集聚提升類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)）的村莊規(guī)劃；
• 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的村莊規(guī)劃草案進(jìn)行審查，報(bào)縣級(jí)政府審批。

2. 組織實(shí)施主體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村莊規(guī)劃的直接組織實(shí)施者（尤其針對(duì)一般村莊），具體職責(zé)包括：

• 配合縣級(jí)部門(mén)開(kāi)展村莊分類(lèi)，提出本鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃編制計(jì)劃；
• 組織村民委員會(huì)、村民代表、規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)等開(kāi)展現(xiàn)狀調(diào)研與需求征集；
• 委托具備資質(zhì)的規(guī)劃編制單位（或與縣級(jí)部門(mén)聯(lián)合）起草村莊規(guī)劃草案；
• 組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議審議規(guī)劃草案，修改完善后報(bào)縣級(jí)政府審批。

3. 參與主體：村民委員會(huì)與村民

村民委員會(huì)是村民利益的代表，負(fù)責(zé)組織村民全程參與規(guī)劃編制：

• 召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，討論村莊發(fā)展方向、土地利用需求、人居環(huán)境整治重點(diǎn)等事項(xiàng)；
• 收集村民對(duì)宅基地布局、公共服務(wù)設(shè)施選址、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地等的具體意見(jiàn)；
• 監(jiān)督規(guī)劃編制過(guò)程，確保符合村民意愿（規(guī)劃草案需經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后方可上報(bào)）。

4. 技術(shù)支撐主體：專(zhuān)業(yè)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)

需委托具備城鄉(xiāng)規(guī)劃編制資質(zhì)的機(jī)構(gòu)（或與高校、科研機(jī)構(gòu)合作），負(fù)責(zé)規(guī)劃的 technical 編制：

• 開(kāi)展實(shí)地調(diào)研（土地利用現(xiàn)狀、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生態(tài)本底等）；
• 對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃（“三區(qū)三線”、上位規(guī)劃傳導(dǎo)要求）；
• 運(yùn)用 GIS、大數(shù)據(jù)等技術(shù)進(jìn)行空間分析與方案設(shè)計(jì)；
• 形成符合規(guī)范、可落地的規(guī)劃文本、圖件和數(shù)據(jù)庫(kù)。

二、編制村莊規(guī)劃需注意的四個(gè)方面問(wèn)題

村莊規(guī)劃是全域土地綜合整治的“藍(lán)圖”，需避免“重形式輕實(shí)效、重城市輕鄉(xiāng)村、重建設(shè)輕保護(hù)”等誤區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)核心問(wèn)題：

1. 堅(jiān)持“多規(guī)合一”，強(qiáng)化與上位規(guī)劃的銜接

• 核心要求：村莊規(guī)劃必須是國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃，需嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、“三區(qū)三線”）的約束性指標(biāo)（如耕地保有量、永久基本農(nóng)田范圍、生態(tài)保護(hù)紅線、建設(shè)用地規(guī)模）。
• 常見(jiàn)問(wèn)題：部分村莊規(guī)劃脫離國(guó)土空間規(guī)劃框架，隨意調(diào)整“三區(qū)三線”（如在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)規(guī)劃工業(yè)項(xiàng)目），導(dǎo)致整治項(xiàng)目無(wú)法落地或違規(guī)。
• 注意事項(xiàng)：
• 先明確村莊在縣域村莊分類(lèi)中的位置（如集聚提升類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)、城郊融合類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)），再針對(duì)性編制規(guī)劃（如搬遷撤并類(lèi)村莊無(wú)需編制詳細(xì)建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)做搬遷安置安排）；
• 規(guī)劃內(nèi)容需與全域土地綜合整治的目標(biāo)銜接（如農(nóng)用地整治對(duì)應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田布局、建設(shè)用地整治對(duì)應(yīng)閑置宅基地復(fù)墾范圍）。

2. 突出“村民主體”，避免“自上而下”的行政強(qiáng)制

• 核心要求：村莊規(guī)劃是“村民的規(guī)劃”，需充分體現(xiàn)村民意愿，防止“替民做主”“千村一面”。
• 常見(jiàn)問(wèn)題：部分規(guī)劃由地方政府或規(guī)劃院“閉門(mén)造車(chē)”，未征求村民意見(jiàn)，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容不符合農(nóng)民實(shí)際需求（如盲目建設(shè)大型廣場(chǎng)卻忽視停車(chē)場(chǎng)、公廁等剛需）。
• 注意事項(xiàng)：
• 建立“需求清單”：通過(guò)入戶(hù)訪談、問(wèn)卷調(diào)查、村民議事會(huì)等方式，收集村民對(duì)住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的需求（如老人多的村莊需增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施）；
• 保障村民決策權(quán)：規(guī)劃草案需經(jīng)村民會(huì)議審議，對(duì)爭(zhēng)議較大的內(nèi)容（如宅基地分配、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選址）需反復(fù)溝通協(xié)商；
• 尊重鄉(xiāng)村習(xí)俗：保留村民熟悉的生產(chǎn)生活方式（如南方村莊的水系布局、北方村莊的院落格局），避免照搬城市規(guī)劃模式（如大規(guī)模拆舊建新）。

3. 聚焦“實(shí)用管用”，避免“貪大求全”的形式主義

• 核心要求：村莊規(guī)劃需“能用、好用、管用”，突出“實(shí)用性”，重點(diǎn)解決村莊實(shí)際問(wèn)題（如耕地碎片化、宅基地閑置、污水亂排）。
• 常見(jiàn)問(wèn)題：部分規(guī)劃追求“高大上”的文本和圖件，內(nèi)容空洞（如泛泛而談“發(fā)展生態(tài)旅游”卻不落實(shí)具體項(xiàng)目和用地），或過(guò)度關(guān)注“面子工程”（如修建景觀大道卻忽略田間道路硬化）。
• 注意事項(xiàng)：
• 緊扣全域土地綜合整治內(nèi)容：規(guī)劃需明確**農(nóng)用地整治（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田范圍、耕地集中連片路徑）、建設(shè)用地整治（如閑置宅基地復(fù)墾地塊、安置區(qū)選址）、生態(tài)修復(fù)（如黑臭水體治理、破損山體修復(fù)）**的具體布局和措施；
• 細(xì)化“行動(dòng)指引”：避免只畫(huà)“藍(lán)圖”，要列出年度實(shí)施計(jì)劃、責(zé)任主體、資金來(lái)源（如“2026年完成XX村50畝閑置宅基地復(fù)墾，資金來(lái)自增減掛鉤指標(biāo)收益”）；
• 簡(jiǎn)化成果表達(dá)：采用“村民易懂的語(yǔ)言+直觀的圖件”（如圖示化標(biāo)注宅基地分配、道路走向），避免過(guò)多專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。

4. 注重“底線約束”，統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展平衡

• 核心要求：村莊規(guī)劃需在“保護(hù)”與“發(fā)展”間找平衡，嚴(yán)守耕地保護(hù)、生態(tài)安全、歷史文化傳承三條底線，防止過(guò)度開(kāi)發(fā)。
• 常見(jiàn)問(wèn)題：部分規(guī)劃為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，突破耕地紅線（如占用永久基本農(nóng)田建廠房）、破壞生態(tài)（如在河道旁建養(yǎng)殖場(chǎng)）、損毀歷史文化（如拆除傳統(tǒng)民居建商品房）。
• 注意事項(xiàng)：
• 耕地保護(hù)：明確永久基本農(nóng)田“四嚴(yán)禁”（嚴(yán)禁非農(nóng)建設(shè)、嚴(yán)禁植樹(shù)造林、嚴(yán)禁挖湖造景、嚴(yán)禁種植苗木果樹(shù)），通過(guò)“墾造水田”“耕地提質(zhì)”等措施補(bǔ)充耕地；
• 生態(tài)保護(hù)：落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，對(duì)生態(tài)敏感區(qū)（如水源地、自然保護(hù)區(qū)）限制開(kāi)發(fā)，規(guī)劃生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目（如退耕還林、濕地恢復(fù)）；
• 文化傳承：識(shí)別村莊的歷史文化資源（如傳統(tǒng)村落、古樹(shù)名木、非遺項(xiàng)目），劃定保護(hù)范圍（如傳統(tǒng)建筑控制地帶），避免“建設(shè)性破壞”；
• 彈性預(yù)留：為未來(lái)發(fā)展預(yù)留“彈性空間”（如留白用地），但需明確用途管制規(guī)則（如不得用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）。

總結(jié)

村莊規(guī)劃的組織編制是“政府引導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施、村民參與、技術(shù)支撐”的協(xié)同過(guò)程，需重點(diǎn)解決“與上位規(guī)劃脫節(jié)、忽視村民意愿、內(nèi)容空泛、突破底線”四大問(wèn)題，最終形成“符合實(shí)際、村民認(rèn)可、能落地見(jiàn)效”的規(guī)劃成果，為全域土地綜合整治提供堅(jiān)實(shí)依據(jù)。