（來源：新基建投融圈）

作者：呂婧、吳次芳、肖武、易杭

核心提示

全域土地綜合整治已由國土空間治理的局部試點(diǎn)，升級(jí)為落實(shí)國家重大戰(zhàn)略的重要工具和平臺(tái)。本文認(rèn)為，全域土地綜合整治的邏輯本質(zhì)在于：以“安全—發(fā)展—民生”為導(dǎo)向，通過空間全要素的系統(tǒng)性重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)守住保護(hù)底線、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展與調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的綜合治理目標(biāo)。同時(shí)，本文從國家發(fā)展邏輯出發(fā)，厘清了全域土地綜合整治的三大作用機(jī)制：在價(jià)值和目標(biāo)層面，賦能保護(hù)與發(fā)展；在空間治理層面，通過人地關(guān)系的動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置解決現(xiàn)實(shí)矛盾；在轉(zhuǎn)型發(fā)展層面，發(fā)揮逆周期投資與跨周期空間儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。

本文引用信息

呂婧,吳次芳,肖武,易杭.全域土地綜合整治的頂層邏輯[J].中國土地,2025(12):4-9.

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球化格局重塑、氣候變化加劇與地緣政治沖突頻發(fā)，使得國家安全與可持續(xù)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。作為國家治理的基本載體，國土空間在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。隨著我國新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，土地利用方式正在發(fā)生深刻變革。2019年，全域土地綜合整治試點(diǎn)工作啟動(dòng)。2024年8月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》，標(biāo)志著全域土地綜合整治已從試點(diǎn)探索轉(zhuǎn)入全國全面推進(jìn)的新階段。在此背景下，亟須從國家安全和發(fā)展的邏輯層面厘清其核心定位與發(fā)展方向。構(gòu)建全域土地綜合整治的頂層邏輯分析框架，不僅是對(duì)現(xiàn)有國土空間治理理論體系的補(bǔ)充與豐富，更是為該工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化推進(jìn)提供科學(xué)依據(jù)與方向指引，以促進(jìn)政策措施的精準(zhǔn)落地與效能的最大化提升。基于國家戰(zhàn)略需求與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，本文試圖從保護(hù)與發(fā)展、人口適配、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)三個(gè)維度解構(gòu)全域土地綜合整治的頂層邏輯，并探討其落地路徑。

全域土地綜合整治的概念與內(nèi)涵

概念辨析。土地整治是全域土地綜合整治這一概念體系的基礎(chǔ)，該概念的形成經(jīng)歷了從單一目標(biāo)到系統(tǒng)治理的演進(jìn)歷程，其內(nèi)涵隨著國家發(fā)展階段與治理需求的提升而持續(xù)深化。根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《土地整治術(shù)語》，土地整治是為滿足生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能需求，對(duì)未利用、低效、損毀、退化土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)。此階段的工作核心聚焦于土地要素本身，側(cè)重通過工程技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的雙重提升，具有鮮明的單一目標(biāo)和項(xiàng)目化特征。可見，當(dāng)時(shí)土地整治是國家落實(shí)“占補(bǔ)平衡”政策，保障糧食安全的重要工具。

隨著城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的復(fù)雜化，在國土空間治理的語境下，這一概念逐步擴(kuò)展為土地綜合整治。其重心從單一的土地要素，轉(zhuǎn)向?qū)ㄔO(shè)用地、農(nóng)用地及未利用地的系統(tǒng)統(tǒng)籌治理，并開始關(guān)注空間格局的優(yōu)化，旨在解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡、土地資源區(qū)域間優(yōu)化配置等復(fù)雜問題，也成為了保障耕地總量平衡、實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給以及土地節(jié)約集約利用的重要抓手。

當(dāng)前，在國土空間治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)要求下，全域土地綜合整治成為面向新時(shí)期諸多空間和社會(huì)問題的系統(tǒng)化解決工具。全域土地綜合整治定義為：在一定尺度的國土空間范圍內(nèi)，系統(tǒng)開展空間布局優(yōu)化和要素配置，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和特色整治等活動(dòng)總稱。它以全域土地及自然資源為整治對(duì)象，旨在整體改善區(qū)域空間要素配置、系統(tǒng)防治土地退化并滿足新的功能需求，是落實(shí)國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具。

全域土地綜合整治是對(duì)土地整治的繼承，更是突破與創(chuàng)新，標(biāo)志著治理范式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。其核心特征體現(xiàn)在五個(gè)維度，包括：目標(biāo)的多維性，即強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕及鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等多目標(biāo)的支撐作用；空間的整體性，即不再僅限單塊地，而是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌實(shí)施；內(nèi)容的綜合性，即對(duì)“山、水、林、田、湖、草、村”進(jìn)行多要素治理，統(tǒng)籌優(yōu)化國土空間布局；實(shí)施的協(xié)同性，即不僅是單一的農(nóng)用地整治工程技術(shù)活動(dòng)，而是農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、歷史文化保護(hù)、特色產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等多類項(xiàng)目的統(tǒng)籌，是落實(shí)國土空間規(guī)劃并開展適應(yīng)性調(diào)整的活動(dòng)；投融資多元性，即不是單純的政府投入，而是中央地方財(cái)政資金、政策性金融資金、社會(huì)資本等協(xié)同的多元投融資方式。

頂層邏輯的核心內(nèi)涵。全域土地綜合整治制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)邏輯是建立在國家生態(tài)文明建設(shè)和國土空間治理體系現(xiàn)代化等基礎(chǔ)理念之上，國家通過統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和國土空間用途管制與生態(tài)修復(fù)職責(zé)（即“兩統(tǒng)一”職責(zé)），為全域整治提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，確保相關(guān)工作在國土空間規(guī)劃框架下得以有序推進(jìn)。同時(shí)，人與自然生命共同體的理論為其提供了根本遵循，指導(dǎo)其實(shí)踐必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，將生態(tài)保護(hù)與資源利用統(tǒng)籌考量，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。由此，全域土地綜合整治頂層邏輯的核心內(nèi)涵，是國家在“生命共同體”理念和人民至上的價(jià)值導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)力、“兩統(tǒng)一”職責(zé)的統(tǒng)籌力、經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的發(fā)展力等共同作用下，以土地為核心載體，通過統(tǒng)籌全域全空間全要素配置，實(shí)現(xiàn)“安全—發(fā)展—民生”多重戰(zhàn)略目標(biāo)的系統(tǒng)性治理。這體現(xiàn)了國家對(duì)國土空間保護(hù)、利用與發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)與長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，反映了治理范式從資源要素驅(qū)動(dòng)向國土空間系統(tǒng)治理的根本性轉(zhuǎn)變（見圖1）。

全域土地綜合整治的平衡邏輯：多維賦能與現(xiàn)實(shí)適配，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的戰(zhàn)略平衡

全域土地綜合整治的頂層邏輯，在實(shí)踐層面展現(xiàn)為通過多維賦能，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展這一核心關(guān)系的戰(zhàn)略性平衡，并精準(zhǔn)適配于當(dāng)前國土空間利用中的突出矛盾。所謂“多維賦能”，是指并非單一、僵化的指令，而是通過制度、規(guī)劃、資本與技術(shù)等多種手段，為不同區(qū)域、不同發(fā)展階段的土地綜合 整治注入能力與動(dòng)能，使其能夠因地制宜地服務(wù)于“安全—發(fā)展—民生”的核心目標(biāo)。而“現(xiàn)實(shí)適配”則強(qiáng)調(diào)，這一賦能過程必須緊密對(duì)接并精準(zhǔn)響應(yīng)我國國土空間治理中最緊迫、最突出的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，其核心使命在于破解保護(hù)與發(fā)展之間看似對(duì)立的“二元悖論”，尋求并實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)的、高水平的戰(zhàn)略平衡。這種平衡不是簡(jiǎn)單的“一半保護(hù)、一半開發(fā)”，而是在堅(jiān)守糧食安全與生態(tài)安全這一不可動(dòng)搖的保護(hù)底線前提下，通過空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與資源利用效率的提升，為高質(zhì)量發(fā)展開拓出新的內(nèi)在空間與路徑，最終將保護(hù)的要求轉(zhuǎn)化為發(fā)展的新范式。

賦能“安全”，堅(jiān)守糧食安全與生態(tài)安全底線，筑牢國家發(fā)展根基。全球氣候變化威脅糧食安全，確保糧食安全就是守護(hù)國家安全。《第三次氣候變化國家評(píng)估報(bào)告》和中國氣象局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，過去幾十年我國400毫米和800毫米等降水量線有明顯向西和向南發(fā)生移動(dòng)的趨勢(shì)，未來的氣候變化可能導(dǎo)致我國三大主糧減產(chǎn)約10%。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，全域土地綜合整治已成為抵御糧食安全危機(jī)的戰(zhàn)略手段：通過實(shí)施耕地墾造、提質(zhì)改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量有提升；通過實(shí)施耕地及永久基本農(nóng)田調(diào)整置換、“小田并大田”等措施，推動(dòng)零碎、散亂耕地升級(jí)為“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”農(nóng)田；通過開展生態(tài)化設(shè)施建設(shè)和生態(tài)友好型種植方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田生態(tài)化改造。

生態(tài)安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)也是全域土地綜合整治的關(guān)鍵任務(wù)，其通過將整治騰退出的建設(shè)用地，因地制宜恢復(fù)為林地、草地、濕地，可以提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，筑牢國家發(fā)展的空間保障。

賦能“發(fā)展”，激活土地資源價(jià)值，助力高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)融合。全域土地綜合整治是一種土地要素配置新模式，從主要依賴自上而下的計(jì)劃配置，逐步發(fā)展為結(jié)合地方自下而上的發(fā)展需求，通過多元化投入和多項(xiàng)政策支持，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)的自然資源要素供給和需求“握手”匹配對(duì)接平臺(tái)。全域土地綜合整治以鎮(zhèn)域?yàn)榛緦?shí)施單元，綜合運(yùn)用耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具，構(gòu)建鎮(zhèn)村空間資源按需騰挪、有序流動(dòng)機(jī)制，整鎮(zhèn)推進(jìn)、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)盤活存量用地，騰出優(yōu)質(zhì)連片發(fā)展空間，促進(jìn)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間要素雙向流動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。其整治過程不僅關(guān)注農(nóng)業(yè)空間的產(chǎn)能提升，也注重城鄉(xiāng)空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能融合，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)提供空間保障。

賦能“民生”，回應(yīng)人民對(duì)美好生活的需求，提升城鄉(xiāng)空間品質(zhì)與生活幸福感。全域土地綜合整治通過顯化農(nóng)村地區(qū)資源資產(chǎn)價(jià)值，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展要素短板，改善基礎(chǔ)設(shè)施和投資經(jīng)營環(huán)境，有序承接關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，培育壯大鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)。政府引導(dǎo)加快推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、耕地占補(bǔ)平衡等土地政策改革，建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制，使城鄉(xiāng)居民擁有平等發(fā)展權(quán)益，公平享受改革發(fā)展成果。增加農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入、改善農(nóng)村人居環(huán)境、保護(hù)與傳承農(nóng)村傳統(tǒng)文化等,應(yīng)成為新時(shí)期全域土地綜合整治統(tǒng)籌實(shí)施的核心任務(wù)。

全域土地綜合整治的治理邏輯：人地動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)空間治理

頂層邏輯下的空間治理核心在于實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系的動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置，即通過全域土地綜合整治，在空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)中協(xié)調(diào)人口分布、土地利用與產(chǎn)業(yè)布局之間的關(guān)系，使空間資源配置更具效率、公平與韌性。筆者認(rèn)為，頂層邏輯下的空間治理并非單一維度的土地整理工程，而是以“人—地—業(yè)”系統(tǒng)耦合為核心的綜合治理過程，通過系統(tǒng)性重構(gòu)國土空間格局來應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村空間收縮、農(nóng)地細(xì)碎化與人口結(jié)構(gòu)變遷等多重挑戰(zhàn)，體現(xiàn)了國家實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略決心。

鄉(xiāng)村空間優(yōu)化和低效建設(shè)用地整理應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村自然衰減。鄉(xiāng)村自然衰減是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口由鄉(xiāng)至城單向流動(dòng)的客觀結(jié)果，直接表現(xiàn)為農(nóng)村常住人口減少、建設(shè)用地利用粗放乃至閑置，形成了大量的“空心村”。全域土地綜合整治可通過主動(dòng)的村莊整治與空間優(yōu)化，對(duì)鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性、功能性的重組與升級(jí)，將“減法”轉(zhuǎn)化為提質(zhì)增效的“加法”，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間的戰(zhàn)略重構(gòu)與價(jià)值再生。

具體策略和方法主要包括以下幾點(diǎn)。一是盤活鄉(xiāng)村用地空間，推動(dòng)“空心村”治理。“空心村”的出現(xiàn)是城市化進(jìn)程中難以避免的現(xiàn)象，我國農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2024年年底，全國農(nóng)民工總量接近3億人，且從1985年至今的40年里，全國自然村數(shù)量減少約150萬個(gè)，行政村數(shù)量減少近50萬個(gè)。全域土地綜合整治通過宅基地復(fù)墾、村莊整合與閑置地再利用，可有效盤活存量土地資源，增加耕地與生態(tài)用地比例，治理空心村問題。

二是優(yōu)化鄉(xiāng)村空間用地布局，促進(jìn)人居環(huán)境升級(jí)。人居環(huán)境改善是鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的重要目標(biāo)。全域土地綜合整治要根據(jù)人口流動(dòng)規(guī)律和集聚趨勢(shì)，重新優(yōu)化村莊布局體系，重點(diǎn)建設(shè)中心村和特色村，形成“中心帶動(dòng)、多點(diǎn)支撐”的鄉(xiāng)村聚落新格局。在人口集聚區(qū)，其可按照現(xiàn)代化社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。同時(shí)，其實(shí)施要注重保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色和地域文化特征，避免“千村一面”的建設(shè)模式，打造既有現(xiàn)代生活品質(zhì)又保留鄉(xiāng)土氣息的宜居空間。

三是推進(jìn)確權(quán)登記，提供產(chǎn)權(quán)制度保障。產(chǎn)權(quán)明晰和權(quán)益保障是整治工作順利推進(jìn)的制度基礎(chǔ)。全域土地綜合整治通過加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)房一體權(quán)的確權(quán)登記工作，并建立健全公平合理的土地增值收益分配機(jī)制，為后續(xù)的流轉(zhuǎn)、退出和利益分配提供法律依據(jù)，確保政府、村集體和農(nóng)民在整治過程中能夠合理分享土地增值收益。其中，尤其要保障農(nóng)民在宅基地退出、土地流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止“被上樓”“被失地”等現(xiàn)象發(fā)生。

集中連片與規(guī)模經(jīng)營破解農(nóng)地細(xì)碎化。農(nóng)地細(xì)碎化是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的核心制約因素之一，直接影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和糧食安全保障能力。全域土地綜合整治通過系統(tǒng)性的空間整合和制度創(chuàng)新，為破解這一難題提供了有效路徑。

一是土地整合與流轉(zhuǎn)。農(nóng)地細(xì)碎化不僅制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，還增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。全域土地綜合整治可通過推動(dòng)土地整合與流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)零散耕地集中連片，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化發(fā)展創(chuàng)造條件。同時(shí)，全域土地整治還通過配套完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。在具體實(shí)施中，要注重保護(hù)小農(nóng)戶權(quán)益，通過“確權(quán)確股不確地”等創(chuàng)新方式，在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。

二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新。全域土地綜合整治通過促進(jìn)多元主體的新型農(nóng)業(yè)培育，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。土地集中連片為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。其實(shí)施要大力培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，引導(dǎo)土地從分散利用向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)型。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，為各類經(jīng)營主體提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)支持。

三是耕地多功能利用。在保障糧食生產(chǎn)的前提下，要充分挖掘耕地的多種功能價(jià)值，提升土地利用效益。全域土地綜合整治可將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)、休閑觀光等功能有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建“耕地+生態(tài)”“耕地+文化”“耕地+休閑”等復(fù)合型利用體系，使土地不僅是生產(chǎn)資料，更成為生態(tài)服務(wù)與文化體驗(yàn)的綜合載體。

適配人口結(jié)構(gòu)變遷要兼顧流動(dòng)與穩(wěn)定需求。人口結(jié)構(gòu)的深刻變化對(duì)國土空間布局提出了新的要求。全域土地綜合整治可通過精準(zhǔn)把握人口流動(dòng)規(guī)律和結(jié)構(gòu)特征，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口與土地的合理匹配。

一是優(yōu)化提升生活用地空間，服務(wù)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展。全域土地綜合整治工作可統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與布局，重點(diǎn)保障安置住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地需求；通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策工具，為進(jìn)城農(nóng)民提供安居住房和就業(yè)空間；在促進(jìn)其更好地融入城市生活的同時(shí)，還可通過建設(shè)保障性住房、提供租房補(bǔ)貼等方式，解決農(nóng)民工群體住房困難等問題，保障其居住權(quán)益。

二是適度引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，支撐鄉(xiāng)村振興人才在地發(fā)展。全域土地綜合整治可與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興深度融合，通過引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化、基礎(chǔ)設(shè)施完善化與生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)化，構(gòu)建宜居、宜業(yè)、宜游的綜合空間環(huán)境，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村對(duì)青年人才、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體和專業(yè)農(nóng)民的吸引力，為各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好條件。

三是預(yù)留養(yǎng)老用地空間，助力應(yīng)對(duì)老齡化。全域土地綜合整治可將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為重要內(nèi)容，在村莊布局優(yōu)化中充分考慮老年人的生活需求，通過建設(shè)老年活動(dòng)中心、日間照料中心等設(shè)施，完善鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)體系；通過推進(jìn)住房適老化改造，改善老年人居住條件；通過醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式創(chuàng)新，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；同時(shí)，還可發(fā)揮鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，打造康養(yǎng)宜居空間，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。

全域土地綜合整治的經(jīng)濟(jì)邏輯：逆周期與跨周期的戰(zhàn)略工具

全域土地綜合整治的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，關(guān)鍵在于周期匹配，平衡短期刺激與長(zhǎng)期空間韌性，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型周期中保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，體現(xiàn)了國家將土地要素作為宏觀調(diào)控重要抓手的戰(zhàn)略考量。這一功能的充分發(fā)揮，既依賴于國家對(duì)土地資源的統(tǒng)籌配置能力，也需要建立可持續(xù)的資金保障和利益分配機(jī)制，從而確保整治工作能夠有效調(diào)動(dòng)各方參與的積極性，形成良性循環(huán)的新發(fā)展格局。整治項(xiàng)目的投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)與資產(chǎn)增值功能，也使其在國家調(diào)控體系中具有“穩(wěn)增長(zhǎng)、促轉(zhuǎn)型、強(qiáng)動(dòng)力”的多重經(jīng)濟(jì)屬性，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具。

逆周期調(diào)節(jié)：經(jīng)濟(jì)下行期的“壓艙石”。在經(jīng)濟(jì)周期處于轉(zhuǎn)型階段時(shí)，全域土地綜合整治通過政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資建設(shè)，能夠有效對(duì)沖經(jīng)濟(jì)減速壓力，發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)“壓艙石”的重要功能，其作用機(jī)制主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面。

一是政府投資拉動(dòng)內(nèi)需。整治項(xiàng)目作為典型的公共投資項(xiàng)目，具有高資本密集度與長(zhǎng)期收益性特征。國家通過增加整治投資規(guī)模，能夠直接拉動(dòng)建筑、材料、機(jī)械、生態(tài)修復(fù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)鏈乘數(shù)效應(yīng)。如，2022年海南省通過全域土地綜合整治，帶動(dòng)農(nóng)村投資超300億元。相較于其他基建投資，全域土地綜合整治具有更強(qiáng)的“在地化”特征，其投資效益能夠更直接地惠及項(xiàng)目區(qū)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生性復(fù)蘇。

二是創(chuàng)造就業(yè)崗位。整治項(xiàng)目實(shí)施與后續(xù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能夠吸納大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為穩(wěn)就業(yè)與保民生提供現(xiàn)實(shí)支撐。如，在浙江“千萬工程”推進(jìn)的20年間，持續(xù)拉動(dòng)了對(duì)建筑、綠化、環(huán)境治理等行業(yè)的勞動(dòng)力需求，通過打造“美麗鄉(xiāng)村”，催生了超過10萬家農(nóng)家樂和民宿，為超過100萬人提供了就業(yè)崗位。同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，使大量農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)”的就業(yè)轉(zhuǎn)型。

三是基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。整治工程通過推進(jìn)農(nóng)田水利、道路交通與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)投資與區(qū)域經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇創(chuàng)造條件。與短期刺激性投資不同，全域土地綜合整治兼具經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，在促進(jìn)投資增長(zhǎng)的同時(shí)，改善生態(tài)環(huán)境與空間質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“促綠色”的雙重目標(biāo)。

跨周期調(diào)節(jié)：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的“推進(jìn)器”。面對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變革和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，全域土地綜合整治以前瞻性的空間布局和系統(tǒng)性的價(jià)值重構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力，發(fā)揮跨周期的“推進(jìn)器”作用。

一是空間布局優(yōu)化，為新興產(chǎn)業(yè)布局預(yù)留空間。全域土地綜合整治通過空間重構(gòu)與功能調(diào)整，為新質(zhì)生產(chǎn)力和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間；通過清理低效用地、復(fù)墾閑置土地與優(yōu)化功能分區(qū)，為先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、清潔能源等產(chǎn)業(yè)的布局預(yù)留空間載體，從而助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。如，2021年廣東廣州白云（英德）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，經(jīng)規(guī)劃改造釋放了620公頃產(chǎn)業(yè)空間。

二是整治前后土地用途轉(zhuǎn)化，激活資產(chǎn)價(jià)值。土地資源作為最重要的生產(chǎn)要素，其價(jià)值在整治后通過用途調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施改善和生態(tài)功能提升而顯著增值，而土地增值部分又可通過資產(chǎn)入表、融資抵押和資本化運(yùn)作，形成地方經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)動(dòng)力。實(shí)踐表明，在完成土地整治后，部分地區(qū)土地資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值平均提升15%~30%，顯著增強(qiáng)了地方政府與村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政能力與發(fā)展?jié)摿Α?/p>

三是整治帶動(dòng)土地等要素流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。全域土地綜合整治通過促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)與區(qū)域資源優(yōu)化配置，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其中，通過整治釋放出的新增建設(shè)用地指標(biāo)與土地經(jīng)營收益，可反哺欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)空間資源在區(qū)域間的再分配，有助于縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距，促進(jìn)空間公平與共同富裕。

資金機(jī)制創(chuàng)新：保障經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)可持續(xù)性。穩(wěn)定的資金投入機(jī)制是全域土地綜合整治經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能得以持續(xù)發(fā)揮的關(guān)鍵。傳統(tǒng)財(cái)政資金主導(dǎo)模式難以滿足大規(guī)模整治工程的長(zhǎng)期資金需求，必須通過創(chuàng)新金融工具與收益分配機(jī)制，建立多元可持續(xù)的資金體系。

一是多元投融資體系。在全域土地綜合整治實(shí)施過程中，政府可通過發(fā)行專項(xiàng)債券、設(shè)立整治基金、引導(dǎo)政策性銀行信貸投放等方式，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)與放大效應(yīng)；同時(shí)，通過資源導(dǎo)向的可持續(xù)開發(fā)模式吸引社會(huì)資本，通過政府和社會(huì)資本合作等模式、土地信托與產(chǎn)業(yè)投資等形式參與整治項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享。

二是收益共享機(jī)制。全域土地綜合整治可建立“政府—村集體—企業(yè)—農(nóng)戶”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在各參與主體之間形成整治收益合理分配結(jié)構(gòu)，既保障政府和投資主體的資金回收，又確保村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶獲得長(zhǎng)期收益。同時(shí)，通過確立“資源增值、效益共享”的制度安排，增強(qiáng)基層參與積極性與項(xiàng)目可持續(xù)性。

三是資產(chǎn)盤活路徑。為解決整治項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)、資金占用大的問題，全域土地綜合整治可積極推動(dòng)資產(chǎn)盤活與金融創(chuàng)新，拓展土地資產(chǎn)資本化路徑。同時(shí)，通過土地資產(chǎn)證券化、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金等方式，將整治形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流通的金融產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)資金良性循環(huán)。這不僅可提高整治項(xiàng)目的融資效率，也可增強(qiáng)其作為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具的可持續(xù)性。

（作者呂婧供職于自然資源部國土整治中心，吳次芳、肖武分別為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、研究員，易杭就讀于浙江大學(xué)公共管理學(xué)院）